В любом гражданском обществе уровень активности общественных объединений является своеобразным критерием развитости демократических институтов, показателем эффективности проводимых в жизнь демократических идей. Особенное положение общественных объединений как продукта независимой организованной самодеятельности масс обусловлено следующими факторами:

Во-первых, общественные объединения — незаменимый канал проведения социальных экспериментов в тех областях, где они работают, поиска новых самоуправленческих форм активности населения.

Во-вторых, они — существенный источник информации о запросах людей и о насущных социальных проблемах. Общественные объединения к тому же не просто одна из форм заявления запросов, но и средство, выявляющее степень значимости подобных запросов — их деятельность позволяет определять уровень волевого подкрепления отстаиваемых индивидами потребностей, что даёт возможность властным органам более объективно видеть картину наличных устремлений граждан, правильнее соотносить последние между собой при формировании первоочередных задач общества. (Одно дело, когда какие-то потребности просто заявляются, и другое, когда для их отстаивания граждане объединяются и начинают действовать сообща в рамках общественных формирований). В то же время общественные организации могут использоваться властными структурами для установления связи с массами и как средство доведения значимой информации до населения.

В-третьих, общественные объединения — это не только средство информирования граждан и выявления проблем, но средство разрешения данных проблем, самореализации гражданами их собственных запросов.

В-четвёртых, общественные объединения многое способны сделать и делают для социализации устремлений индивидов. В-пятых, общественные объединения — один из инструментов контроля гражданского общества за деятельностью государственного аппарата. Наконец, объединившись в общественные объединения, граждане способны непосредственно участвовать в выработке политических программ, в политической борьбе. Н. Беляева пишет: «…политическая система нуждается в общественных движениях, их реальной социальной базе для сохранения своей представительности, то есть адекватности гражданскому обществу, а значит — устойчивости, стабильности…». Правовое регулирование деятельности общественных объединений и призвано в первую очередь обеспечить реализацию указанных направлений.

В нормативном массиве, посвящённом общественным формированиям, исходным является конституционное предписание, закрепляющее право граждан на свободу объединений (ст.23 Конституции РК). Право на свободу объединений по своей сути означает возможность граждан добровольно, на основе свободного волеизъявления создавать формирования в соответствии со своими интересами для достижения общих целей. Данное право может быть реализовано как путём создания нового объединения, так и вступления в уже существующие объединения на принципах равноправия, самоуправления и законности.2 Свобода объединения выступает обязательным функциональным компонентом политической системы демократически организованного гражданского общества. Её провозглашение и интегрирование в конституционную конструкцию непосредственно связаны с базовыми конституционными положениями. В их числе — приверженность народа Казахстана идеалам свободы, равенства и согласия (преамбула); характеристика государства и основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан (статья 1); недопустимость присвоения и узурпации власти (статья 3); признание идеологического и политического многообразия, размежевания функций общественных и государственных институтов и равенства общественных объединений перед законом (статья 5).3

Необходимо отметить, что право на свободу объединений обладает качеством универсальности, то есть распространяется на все возможные формы негосударственной содеятельности граждан, не противоречащие Конституции, другим нормативно-правовым актам, независимо от того, закреплены они на уровне Конституции, текущего законодательства или нет. Общественные объединения, таким образом, являются одной из форм реализации конституционного права на свободу объединений.

Вопрос о нормативном содержании вышеупомянутого права получил определённое разрешение в теоретической литературе, но он далеко не исчерпан. Данное право обладает достаточно богатым содержанием, частью фиксируемым нормативно, а частью извлекаемым с помощью различных способов толкования. Можно выделить две группы элементарных правомочий, охватываемых правом на свободу объединений. Это правомочия, во-первых, граждан, во-вторых, организаций (коллективных образований). Правомочия граждан, исходя из характера их реализации, делятся на индивидуальные и групповые.

В качестве индивидуальных (т. е. реализуемых в индивидуальном порядке) можно назвать следующие правомочия:

Гражданское правомочие по созданию (учреждению) новых объединений реализуется в ходе совместных, групповых действий индивидов. Входящие в содержание права на свободу объединений правомочия общественных формирований делятся на правомочия объединений как членов (учредителей) более широких общественных объединений и как самостоятельных объединений. «Членские» права объединений (коллективных образований) аналогичны индивидуальным (групповым) правомочиям, входящим в содержательный объём права на свободу объединений. Рассматриваемое право подразумевает право общественных формирований на существование, деятельность и обладание необходимыми юридическими возможностями, а также их право на собственное видоизменение и прекращение.

Таким образом, об универсальности права на свободу объединений свидетельствует и то, что оно охватывает, помимо индивидуальных (групповых), правомочия общественных объединений как самостоятельных субъектов права. Данные правомочия существуют независимо от их закрепления на уровне текущего законодательства и действуют непосредственно, поэтому отраслевой нормативный материал об общественных объединениях не обладает и не может обладать качеством первичности — он лишь опосредует, материализует их конституционные правомочия. Современная схема построения законодательства РК об общественных объединениях такова: «Конституция — общий закон о всех видах общественных организаций — акты об отдельных видах общественных объединений — «сторонние акты, фиксирующие „фрагменты“ статуса общественных объединений попутно, наряду со специальным регулированием других вопросов».

Общим законом, комплексно регулирующим деятельность всех общественных объединений, за исключением религиозных объединений, органов территориального местного самоуправления и общественной самодеятельности, является Закон РК «Об общественных объединениях» от 31 мая 1996 года. Согласно статье 2 данного законодательного акта, общественными объединениями в РК признаются политические партии, профессиональные союзы и другие объединения граждан, созданные на добровольной основе для достижения ими общих целей, не противоречащих законодательству. Из приведённого определения видно, что законодатель при его выработке руководствовался двухсоставной формулой: а) позитивным определением того, что есть «общественное объединение»; б) детализацией позитивной формулы путём неисчерпывающего перечисления наиболее распространённых видов общественных объединений. Эта законодательная дефиниция страдает существенным недостатком — называемые в позитивном определении признаки: добровольность объединения, создание объединения для достижения общих целей — не позволяют по-настоящему обособить общественные объединения от других видов негосударственных сообществ индивидов. На наш взгляд, правильнее было бы в соответствующем нормативно-правовом акте закрепить следующее определение общественного объединения: «Общественным объединением в РК признаётся самостоятельное, самоуправляемое сообщество граждан, добровольно объединившихся на равных для регулярной реализации любых общественно значимых интересов посредством постановки единых целей и проведения совместной работы в соответствии с избранной программой (уставом)».

Далее. Вряд ли правильно исключение из сферы действия общего закона об общественных объединениях религиозных объединений, органов общественной самодеятельности. Некоторые принципиальные моменты статуса подобных формирований как организаций общественных логично фиксировать в общем законе об общественных объединениях, тогда как отдельные, комплексные законы о религиозных и иных общественных объединениях можно было бы сосредоточить, во-первых, на детализации других (не развиваемых в законе об общественных объединениях) конституционных положений, касающихся данных объединений, а, во-вторых, на регулировании специфических вопросов их деятельности.

В соответствии с Законом РК «Об общественных объединениях», данные организации создаются и действуют в целях реализации и защиты политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, развития активности и самодеятельности граждан, удовлетворения профессиональных и любительских интересов, развития научного, технического и художественного творчества, охраны жизни и здоровья людей, охраны окружающей природной среды, участия в благотворительной деятельности, проведения культурно-просветительской, спортивно-оздоровительной работы, охраны памятников истории и культуры, патриотического и гуманистического воспитания, расширения международного сотрудничества, осуществления иной деятельности, не запрещённой законом.

Особо следует отметить тот факт, что, согласно положениям Конституции и вышеупомянутого Закона, не допускается слияние общественных и государственных институтов, незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства. Данное положение, являющееся по своей сути конституционным, следует понимать в том смысле, что рассматриваемые формирования могут действовать в рамках своих уставных целей и задач и не должны совершать действия, которые входят в компетенцию государственных органов.

Вместе с тем необходимо отличать незаконное вмешательство от сотрудничества общественных объединений с государственными органами. Такое сотрудничество может осуществляться в различных формах, в частности, путём заключения с ними соглашений, а также договоров с целью выполнения для них определённых работ, предусмотренных законодательством.

В целях реализации права на свободу объединений самими общественными объединениями как самостоятельными субъектами права законодатель наделяет их особым правовым статусом. А как известно, наличие правового статуса предполагает обладание определённым кругом прав и обязанностей, а также возможность привлечения к ответственности за нарушения норм закона. Остановимся более подробно на правовом положении общественных объединений в Республике Казахстан.

Согласно действующему законодательству, общественные объединения при осуществлении уставных целей и задач имеют право:

Все общественные объединения имеют и общие обязанности:

В связи с этим следует сказать, что в РК установлен регистрационный порядок признания правоспособности общественных объединений. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает лишь с момента его регистрации в органах юстиции. Следует заметить, что, несмотря в целом на критическое отношение общества к данному способу легализации общественных объединений, он по своей сути является вполне демократичным. Это выражается в том, что регистрационный порядок, предоставляя общественным объединениям возможность отстаивания своих прав в конституционных, административных и гражданско-правовых отношениях, одновременно гарантирует и права других лиц, а также государства от незаконных действий этих объединений путём привлечения последних к ответственности.

Хотелось бы подчеркнуть, что именно с ответственностью общественных объединений, а точнее с её юридическим опосредованием, связана проблема, решение которой носит первоочередной характер. Современное национальное законодательство фиксирует несколько принципиальных предписаний об ответственности рассматриваемых объединений. Так, Закон РК «Об общественных объединениях» в статье 5 указывает, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности РК, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание не предусмотренных законодательством военизированных формирований и общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственные устои граждан. Статья 22 Закона называет основания ответственности общественных объединений, а статья 23 раскрывает порядок.

приостановления их деятельности. В соответствии с последней деятельность общественного объединения может быть приостановлена на срок от трёх до шести месяцев по решению суда на основании представлений органов прокуратуры, внутренних дел или заявлений граждан в случаях нарушения Конституции и законодательства РК или неоднократного совершения общественным объединением действий, выходящих за пределы целей и задач, определённых его уставом. При этом в случае неустранения общественным объединением нарушений, послуживших основанием приостановления его деятельности, органы прокуратуры, внутренних дел, а также граждане вправе обратиться в суд с заявлением о его ликвидации.

Несмотря на правовую регламентацию, целостный институт юридической ответственности общественных объединений в РК всё ещё не сложился, а это, во-первых, затрудняет применение мер взыскания к объединениям, преступающим черту закона; во-вторых, не исключает провокаций и внеправовых репрессий по отношению к оппозиционным организациям. Меры ответственности очень часто сочетаются (должны сочетаться) с иными формами принудительного воздействия на общественные объединения, поэтому правильным было бы говорить о становлении института принуждения общественных объединений. В рамках данного института подинститут ответственности функционировал бы наряду с институтами пресечения, контроля и т. п. В первую очередь, конечно, важно совершенствовать формы государственно-правовой (конституционной) ответственности общественных объединений. Именно они находятся в зачаточном состоянии.

Общим основанием ответственности общественных объединений является неконституционность их действий, но в основание ответственности должна быть положена неконституционность не любых, а совершенно конкретных деяний. Формулировки статей 5, 22 Закона «Об общественных объединениях» в этом смысле нуждаются в уточнении — неконституционность общественных объединений может базироваться на таких неконституционных действиях членов данных объединений, которые образуют составы самостоятельных правонарушений.

Вопросом первостепенной важности является чёткое нормативное регулирование отношений, связанных с соотнесением ответственности общественных объединений в целом и их членов. Современное законодательство об общественных объединениях в этой части пробельно. Заметим, что не любые правонарушения их членов, могущие объективно служить основанием ответственности самих объединений, в субъективном смысле допустимо относить на счёт данных организаций. Соотношение ответственности объединений и членов объединений на нормативном уровне должно опосредоваться таким образом, чтобы исключить объективное вменение и оживление антидемократического принципа коллективной ответственности без вины. Для этого прежде всего в законодательство об общественных объединениях необходимо внести дополнения, определяющие критерии относимости действий, решений, актов органов, рядовых членов объединений к деятельности самих объединений, при этом желательно чётко описать то, что может быть охарактеризовано как «эксцесс исполнителя». Общий принципиальный стандарт разграничения ответственности объединений и их членов может быть таким: «Общественное объединение не несёт ответственности за действия своих членов (своих структурных подразделений), если эти действия не санкционированы ею (её высшим руководящим органом), не отражают общей направленности её деятельности. Общественное объединение ответственно за подобные действия, носящие длящийся характер (например, принятие незаконных решений, постановка неконституционных целей, систематическое нарушение общественного порядка), если ею могли бы быть, но не были приняты реальные меры для пресечения этих действий». В конечном итоге на общественные объединения может возлагаться ответственность за действия, решения, которые объективно экстраполируются на объединении в целом. Кроме того, общественные объединения должны иметь шанс самостоятельно оценить противоправные действия своих членов, органов и принять решение о возможности пребывания правонарушителей в собственных рядах или о возможности роспуска органов, допустивших противоправные действия. Механизм ответственности должен быть особенно выверенным, детализированным в тех случаях, когда речь идёт о мощных, многомиллионных общественных объединениях, распространяющих действие на значительные территории. Дело в том, что в отношении этих объединений легче всего допустить объективное вменение. На наш взгляд, противоправная деятельность руководящих органов республиканских, а также региональных общественных объединений может влечь юридическую ответственность самих объединений только тогда, когда данные противоправные действия поддержаны подавляющим большинством их структурных подразделений.

Необходимость детальной регламентации института ответственности общественных объединений вызвана их возрастающей ролью в политической системе Республики Казахстан. Переход общественных объединений на качественно новый этап развития сопряжен с некоторыми трудностями, и от того, насколько «качественным» будет законодательство, регулирующее деятельность общественных объединений, зависит их дальнейшее развитие как обязательных атрибутов демократического государства.