Вопросы обжалования в судах приказов о расторжении контрактов на проведение операций по недропользованию в одностороннем порядке

Вопросы обжалования в судах приказов о расторжении контрактов на проведение операций по недропользованию в одностороннем порядке

Значительная часть судебных споров о правах, предусмотренных законодательством о недрах, приходится на споры, связанные с расторжением контрактов на проведение операций по недропользованию (далее – «Контракты»).

Предлагаем Вашему вниманию небольшой обзор судебной практики по Закону Республики Казахстан № 2828 «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года (далее – «Старый Закон»), в котором мы попытались проанализировать отдельные толкования и применения судами законодательства Республики Казахстан при разрешении данной категории гражданских дел, описать проблемы, приводящие к возникновению судебных споров, и высказать свои суждения относительно законности и обоснованности некоторых судебных решений. В связи с тем, что на сегодняшний день судебная практика по спорам, связанным с односторонним расторжением Контрактов по Закон Республики Казахстан № 291-IV «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года (далее – «Новый Закон») еще не сложилась, мы надеемся, что данный обзор, учитывая опыт, выработанный судебной практикой по Старому Закону, сможет дать представление о возможной позиции судов при оспаривании одностороннего расторжения Контрактов в будущем. Необходимо также принять во внимание, что многие, ранее заключенные Контракты (до введения в действие Нового Закона), содержат положения о том, что при существенном нарушении недропользователем обязательств, уставленных Контрактом либо программой работ, компетентный орган вправе расторгнуть Контракт в одностороннем порядке. Таким образом, можно сделать вывод о том, что по таким ранее заключенным Контрактам, в случае существенного нарушения недропользователем своих обязательств, компетентный орган будет руководствоваться положениями Контрактов и расторгать Контакты в случае существенного нарушения недропользователем своих обязательств, уставленных Контрактом либо программой работ.

Основания и порядок одностороннего расторжения Контракта (в соответствии с практикой, сложившейся в период действия Старого Закона): выбор закона, подлежащего применению

В большинстве случаев Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан[1] (далее – «Компетентный орган») расторгало Контракты на основании пп. 4 п. 2 ст. 45-2 Старого Закона, т.е. при существенном нарушении недропользователем обязательств, установленных Контрактом либо программой работ. В законодательстве о недрах понятие существенного нарушения обязательств Контракта отсутствует, однако в п. 2 ст. 401 Гражданского кодекса Республики Казахстан (далее – «ГК РК») закреплено понятие существенного нарушения договора. Существенным признается такое нарушение договора одной из сторон, которое в значительной степени лишает другую сторону того, на что она была вправе рассчитывать при заключении договора. При этом п. 2 ст. 401 ГК РК закрепляет судебный порядок расторжения договора по требованию одной из сторон в случае его существенного нарушения. П. 2 ст. 45-2 Старого Закона, напротив, указывал, что право на расторжение Контрактов в одностороннем порядке имеет Компетентный орган, и тем самым предоставлял Компетентному органу право расторгать Контракты своими приказами.

Поэтому в ходе разрешения споров, связанных с расторжением Компетентным органом Контрактов в одностороннем порядке, судам часто приходится разрешать вопрос о допустимости применения к отношениям, связанным с использованием недр, гражданского законодательства. При этом, конечно, они обращались к статьям ГК РК и Старого Закона, в которых проводится разграничение между сферами действия законодательства о недрах и гражданского законодательства Республики Казахстан:

Согласно п. 3 ст. 4 Старого Закона, гражданско-правовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства, если они не урегулированы нормами Старого закона. Аналогичная норма закреплена и в п. 1 и 3 ст. 1 ГК РК: «К отношениям по использованию природных ресурсов, основанных на равенстве участников, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются законодательством об использовании природных ресурсов». Новый Закон также содержит положение о том, что гражданско-правовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства Республики Казахстан, если они не урегулированы нормами Нового Закона.

Кроме того, в п.1 ст. 42 Старого Закона отдельно указано, что заключение, исполнение, изменение или прекращение контракта производятся в соответствии с самим Законом и гражданским законодательством Республики Казахстан.

Таким образом, если отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения, изменения или прекращения контракта, не урегулированы законодательством о недрах и недропользовании, то к ним (по Старому Закону) могли применятся нормы гражданского законодательства.

В соответствии с Новым Законом, заключение, исполнение, изменение или прекращение контракта производятся в соответствии с Новым Законом, без отсылки к гражданскому законодательству.

Следует отметить, что в судебной практике вопрос о соотношении законодательства о недрах и гражданского законодательства решался неоднозначно. Например, суд г. Астаны, как минимум в четырех своих решениях указал, что, поскольку в законодательстве о недрах понятие существенного нарушения Контракта не раскрывается, подлежит применению п. 2 ст. 401 ГК РК, закрепляющий определение понятия существенного нарушения договора. Таким образом, суд посчитал допустимым одновременное применение к отношению, вытекающему из Контракта, и гражданского законодательства, и законодательства о недрах, причем норма гражданского законодательства рассматривалась судом как действующая в дополнение к норме законодательства о недрах.

В то же время, Коллегия по гражданским делам Верховного суда РК в нескольких случаях продемонстрировала другой подход: если отношение, связанное с использованием недр, урегулировано законодательством о недрах и недропользовании, то нормы гражданского законодательства к данному отношению не применяются вообще, даже если они раскрывают понятия, которые упомянуты, но не раскрыты в законодательстве о недрах и недропользовании.

Так, в одном из своих постановлений Коллегия указала:

«…поскольку расторжение Контракта специально предусмотрено ст. 45-2 Закона «О недрах и недропользовании», к спорному отношению (связанному с расторжением Контракта - пояснение GRATA) статьи 401 и 402 ГК РК не применяются».

В другом случае Коллегия при рассмотрении апелляционной жалобы недропользователя анализировала Контракт, в котором указывалось, что Контракт может быть расторгнут в одностороннем порядке по основаниям предусмотренным законодательным актом или договором. При этом Коллегия сочла возможным применение к данному случаю ст. 45-2 Закона «О недрах и недропользовании» без одновременной ссылки на понятие существенного нарушения договора, предусмотренного ст. 401 ГК РК.

Контракт может быть расторгнут в одностороннем порядке только при наличии достаточных для этого оснований

При разрешении судебных споров, связанных с расторжением Контрактов в одностороннем порядке, ключевым обстоятельством, имеющим значение для дела, являлось наличие оснований для такого расторжения (к числу которых (по Старому Закону) относилось и существенное нарушение недропользователем обязательств, вытекающих из Контракта или программы работ).

Как показывает практика, приказы Компетентного органа о расторжении Контрактов в одностороннем порядке далеко не всегда выносились при наличии достаточных для этого оснований. И, к сожалению, в некоторых случаях необоснованная позиция Компетентного органа поддерживалась судами. Мы можем показать это на следующем примере.

Одна из компаний-недропользователей в июле 2006 года заключила Контракт на добычу углеводородного сырья. В декабре 2007 года Компетентный орган направил ей уведомление о досрочном расторжении Контракта в связи с невыполнением годовой программы работ за 2007 год.

Компания обжаловала уведомление и приказ компетентного органа о расторжении контракта в одностороннем порядке в суд.

Во время судебного заседания компания предъявила доказательства того, что программа на 2006 год была выполнена на 96%, на 2007 год – на 101%; при этом в 2007 году были проведены некоторые мероприятия, запланированные на 2008 год. Однако именно последнее обстоятельство послужило основанием для отказа компании в удовлетворении заявления. Суд указал, что выполнение мероприятий, не запланированных в 2007 году, является нарушением годовой рабочей программы; приступая к этим мероприятиям, компания должна была принять в установленном порядке меры по внесению в годовую рабочую программу на 2007 год соответствующих изменений. И далее в решении суда следовал вывод: «указанные обстоятельства свидетельствуют о существенном нарушении недропользователем обязательств, установленных годовой программой работ, что предоставляет Компетентному органу право расторгнуть Контракт в одностороннем порядке».

Мы считаем, что судом данный вывод не был в достаточной мере обоснован. Согласно пп. 4 п. 2 ст. 45-2 Старого Закона, одним из оснований расторжения Контракта Компетентным органом в одностороннем порядке являлось существенное нарушение недропользователем обязательств, установленных контрактом либо программой работ. В данном случае Компетентный орган, вынося приказ о расторжении контракта, руководствовался именно этой нормой. Суд, поддерживая позицию Компетентного органа, посчитал существенным нарушением программы работ на 2007 год выполнение мероприятий, не предусмотренных этой программой. Однако в судебном решении какие-либо доводы, подтверждающие невыполнение конкретных работ, включенных в программу 2007 года, не приводятся. Кроме того, основанием одностороннего расторжения контракта являлось именно существенное нарушение обязательств, установленных контрактом либо программой работ. Однако суд не сделал никакого вывода о том, было ли нарушение контракта существенным, опираясь даже на тот подход, который сложился на практике – исходя из процентного соотношения средств, затраченных на выполнение работ в конкретном календарном году, к объему средств, запланированных к освоению в этом году.

Следует отметить, что описанный случай является, скорее, исключением из правила. В большинстве же случаев вопрос о расторжении контракта в связи с существенным нарушением недропользователем своих обязательств, предусмотренных Контрактом или программой работ, возникал тогда, когда недропользователь допускал серьезное невыполнение программы на конкретный год.

 

На практике в случае неполной реализации программы работ, согласованной на конкретный год, невыполненные мероприятия вносились в программу работ на следующий год. В дальнейшем, если в этой связи Компетентным органом выносился приказ о расторжении контракта в одностороннем порядке, недропользователь предоставлял утвержденную программу суду – в подтверждение того, что перенос работ на следующий год был согласован с органом геологии и недропользования. Практика показала, что суды оценивают этот довод по-разному.

В одном случае суд признал данный довод компании несостоятельным, указав, что внесение невыполненных работ в последующую рабочую программу не является устранением нарушения обязательства, закрепленного в предыдущей программе работ.

В то же время, при разрешении спора с участием другой компании-недропользователя суд установил, что уведомление о расторжении контракта было направлено этой компании в связи с тем, что финансовые обязательства, предусмотренные программой работ на 2006 год, она выполнила только на 30 процентов. Однако в начале 2007 года в контракт и рабочую программу были внесены изменения, в результате которых обязательства компании в 2007 году оказались выполненными на 70%. Последнее обстоятельство суд принял во внимание, и заявление компании об отмене уведомления и приказа о расторжении контракта было удовлетворено.

Для недропользователя, не выполнившего годовую программу работ и включившего непроведенные мероприятия в программу работ на следующий год, возникал риск вынесения Компетентным органом приказа о расторжении Контракта в одностороннем порядке, причем довольно часто такие приказы издавались не сразу по окончании года, в котором было допущено невыполнение программы, а через некоторое время, так что к моменту его вынесения недропользователь успевал понести определенные (и обычно немалые) затраты на дальнейшее исполнение Контракта. Больше всего в подобных ситуациях страдали недропользователи, осуществляющие разведку, т.к. в этот период они только несут затраты на осуществление недропользования, но прибыли от него еще не получают.

Полагаем, что если невыполненные мероприятия были включены в рабочую программу на последующий год и реализованы в рамках этой программы, то нарушение программы за предыдущий год заключалось не в неисполнении, а в просрочке ее исполнения. И при оценке характера нарушения (являлось оно существенным или нет), на наш взгляд, необходимо учитывать то, что просрочка исполнения программы сказывается на интересах государства гораздо менее серьезно, чем ее неисполнение.

В одном из судебных решений указывалось, что Компетентный орган, руководствуясь п. 2 ст. 401 ГК РК, должен был доказать, что в результате переноса невыполненных мероприятий в программу следующего года государство в значительной степени лишилось того, на что оно могло рассчитывать при заключении Контракта. Как выше уже отмечалось, применение статей 401-404 ГК РК для решения вопроса о признании нарушения рабочей программы в отдельных случаях не нашло поддержки в Верховном суде РК. Вместе с тем, по нашему мнению, идея о том, что степень «тяжести» нарушения контракта и программы работ должна определяться в зависимости от того, насколько действительно пострадали интересы государства, представляется нам очень разумной и справедливой. Поэтому оценка нарушения не должна сводиться только к установлению соотношения между объемами запланированных и освоенных средств; она должна учитывать результаты работ по устранению такого нарушения (проведенных до расторжения контракта), а также то, в какой мере невыполнение программы работ на конкретный год может повлиять на выполнение контракта и рабочей программы в целом.

Последнее мы можем проиллюстрировать на следующем примере.

При разрешении одного из споров суд, помимо других доводов об отсутствии существенного нарушения Контракта и программы работ, принял во внимание следующее обстоятельство. Рабочая программа недропользователя была рассчитана на 6 лет разведки. К моменту вынесения приказа о расторжении Контракта прошло более двух лет. Основанием для вынесения приказа послужило невыполнение программы работ за второй год, однако на момент разрешения спора объем средств, запланированных на 6 лет, был освоен уже наполовину. Поэтому суд сделал обоснованный, на наш взгляд, вывод о том, что нарушение программы работ за второй год контракта не является существенным, т.к. не ставит под угрозу выполнение общей рабочей программы и Контракта в целом.

Еще одна ситуация, имевшая место в судебной практике, заключалась в следующем. В конце ноября 2007 года Компетентный орган вынес приказ о расторжении с компанией-недропользователем Контракта в связи с невыполнением последней годовой рабочей программы за 2007 год (в которую ранее были включены невыполненные мероприятия за 2006 год). Однако уведомление о расторжении Контракта компания получила только в начале января 2008 года. В суде компания настаивала на включении в число мероприятий, реализованных ею в 2007 году, ряда работ, проведенных в 4 квартале 2007 года. В ответ на это Компетентный орган утверждал, что мероприятия 4 квартала не могут быть зачтены в счет исполнения программы работ за 2007 год, т.к. они проводились уже после расторжения Контракта. Однако суд сделал следующий правильный, на наш взгляд, вывод: поскольку недропользователь о расторжении Контракта узнал не ранее января 2008 года, он исполнял (и был обязан исполнять) свои обязательства, вытекающие из Контракта. Кроме того, срок исполнения программы на 2007 год истекал 31 декабря этого года, следовательно, все работы, выполненные недропользователем до указанной даты, должны считаться проведенными в пределах установленного срока. Поэтому к исполнению программы работ за 2007 год Компетентный орган должен был отнести все предусмотренные этой программой работы и затраты, выполненные в течение всего 2007 года.

Учитывая вышесказанное, мы бы хотели обратить внимание, что в соответствии с Новым Законом, компетентный орган вправе в одностороннем порядке досрочно прекратить действие контракта при неустранении недропользователем в указанный в уведомлении компетентного органа срок более двух нарушений обязательств, установленных контрактом на недропользование либо проектными документами. Как видно, Новый Закон не содержит условий по степени нарушений (существенные или не существенные), что может привести к определенным сложностям и негативным для недропользователя последствиям.

Заключение 

Вне всякого сомнения, нарушения контрактных обязательств должны своевременно пресекаться, в том числе с помощью закрепленных в законодательстве мер принудительного воздействия на недропользователей вплоть до расторжения контрактов. В то же время, надлежащее выполнение недропользователями условий контрактов способствует социально-экономическому развитию Республики Казахстан, и поэтому обстоятельства, неоправданно препятствующие правомерной деятельности недропользователей, должны быть устранены или сведены к минимуму на законодательном уровне. А для этого, в первую очередь, необходимо, чтобы компании умело защищали свои интересы, используя при этом все правовые инструменты, предусмотренные законодательством. Очень надеемся, что та активность, с которой компании отстаивают свои правомерные интересы, будет способствовать формированию атмосферы стабильности, защищенности бизнеса от неправомерных посягательств, а значит, его развитию и развитию экономики нашего государст