28.09.2010

Проблемы приобретения прав на земельные участки, необходимые для проведения операций по недропользованию

Проведение разведки и/или добычи полезных ископаемых невозможно без использования земельного участка, расположенного над контрактной территорией. Однако в процессе приобретения прав на такие участки недропользователи часто сталкиваются с препятствиями, вызванными как несовершенством земельного законодательства, так и его нарушениями со стороны государственных органов, уполномоченных на предоставление права землепользования.

Проблемы, связанные с несовершенством законодательства, заключаются в следующем.

Проблема первая. Согласно п. 5 ст. 68 Закона РК «О недрах и недропользовании», заключение контракта является основанием для оформления акиматом области, города Алматы или Астаны земельного участка в течение тридцати рабочих дней с даты обращения недропользователя, за исключением случаев принудительного изъятия земельного участка (права землепользования) для государственных нужд в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан. Аналогичная норма закреплялась и в п. 5 ст. 44 ранее действовавшего Закона «О недрах и недропользовании» от 27.01.96г.

Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 43 Земельного кодекса РК, заявление о предоставлении прав на земельные участки рассматривается в течение двух месяцев, причем в этот срок не входит период разработки и утверждения землеустроительного проекта. А Земельный кодекс находится на более высокой ступени иерархии, чем Закон «О недрах и недропользовании», поэтому при определении срока предоставления прав на земельные участки недропользователям применению подлежит именно Земельный кодекс.

К тому же,  двухмесячный срок предоставления права землепользования тоже не всегда соблюдается акиматами, что на практике  часто приводило к нарушению недропользователями сроков выполнения годовых рабочих программарушается государственными органами довольно часто, и это иногда приводит к невыполнению и недропользовании"недропользователям прав на земельные участки учтена в законодательстве о недрах уже давно. жащей орг.

Проблема вторая. Согласно п. 7.3.2 Модельного контракта, утвержденного Постановлением Правительства РК от 31 июля 2001 года № 1015,  компетентный орган обязан обеспечивать предоставление подрядчику земельного участка на право землепользования в соответствии с контрактом. Таким образом, будучи включенным в контракт, это условие становится обязанностью компетентного органа.

Однако компетентный орган не имеет полномочий, которые позволяли бы ему обеспечить предоставление недропользователю нужного ему земельного участка: предоставление прав на земельные участки относится к функциям акиматов, и компетентный орган не может ни давать им указания, ни обжаловать их неправомерные действия или бездействие. Следовательно, обязанность компетентного органа оказать недропользователю необходимое содействие в выполнении последним своих контрактных обязательств, становится бесполезной.

Проблема третья. Во многих случаях земельные участки  на момент заключения контракта уже находятся в собственности или землепользовании других лиц. Такие участки могут быть использованы недропользователями на основании сервитута, предусмотренного ст. 71 Земельного кодекса РК. Однако компании, которым эти участки необходимы для строительства скважин и других сооружений, необходимых для разведки, могут столкнуться со следующей проблемой.

Согласно п. 2 ст. 68 Закона РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», для строительства сооружений необходимо приобрести на застраиваемый земельный участок право собственности или землепользования (но не сервитут). Однако если земельный участок уже находится в чьей-либо собственности или землепользовании, то приобрести этот участок недропользователь может на основании договора с собственником или землепользователем, для которого заключение такого договора не является обязательным.

Прекратить право собственности или землепользования в принудительном порядке в данном случае можно только путем выкупа земельного участка для государственных нужд. Однако такой выкуп допускается только в случае обнаружения под земельным участком месторождения полезных ископаемых и его разработки, что на момент начала разведки еще не достигнуто.

Кроме того, в ряде случаев для строительства сооружений, предназначенных для разведки,  недропользователю необходимо приобретение права землепользования на землях сельскохозяйственного назначения. При этом часто оказывается, что земельный участок находится не в собственности, а во временном землепользовании физического или юридического лица. Согласно пп. 7 п. 2 ст. 33 Земельного кодекса РК, передача права временного землепользования на земли сельскохозяйственного назначения не допускается. В соответствии с п. 5 ст. 38 Земельного кодекса, не допускается и передача таких земель в субаренду. Поэтому, чтобы получить право на передачу земельного участка недропользователю, сельскохозяйственный землепользователь должен выкупить этот участок в свою собственность. Затем, став собственником участка, указанное лицо включает эти затраты в цену, по которой оно предлагает свой участок недропользователю.  И эта цена зачастую становится очень высокой, т.к., помимо затрат на первоначальный выкуп участка в частную собственность, в нее, как минимум, будут включены все убытки, связанные с передачей этого участка недропользователю.

При этом собственник земельного участка также не обязан совершать сделку. Поэтому в случае его отказа недропользователь может столкнуться с невозможностью своевременного начала выполнения работ по контракту.

Следует отметить, что при разрешении споров, возникающих вследствие неисполнения недропользователями контрактных обязательств вызванного несвоевременным приобретением прав на земельные участки, сложились определенные тенденции. Мы можем проиллюстрировать их на следующих примерах.

Одна из компаний после заключения контракта на проведение операций по недропользованию обратилась в акимат с заявлением о предоставлении земельного участка, необходимого ей для выполнения обязательств контракта. Спустя полтора месяца постановление акимата о предоставлении права землепользования было вынесено, однако заявителю оно не выдавалось; компания получила лишь устную информацию о наличии данного постановления. Затем, почти через три месяца, представитель акимата устно сообщил компании, что постановление оформлено неправильно, и попросил подать новое заявление. Компания так и сделала; по ее новому заявлению акимат вынес второе постановление, но и оно не было выдано компании. Впоследствии в суде представитель Управления земельных отношений утверждал, что вторым постановлением было отменено первое; при этом, по его словам, срок рассмотрения второго заявления не был нарушен, однако постановление Компании не выдавалось в связи с тем, что в Управление поступила устная информация о расторжении с Компанией контракта на проведение операций по недропользованию.

Отсутствие права на земельный участок привело к нарушению срока начала разведки, что послужило основанием для расторжения компетентным органом контракта на недропользование в одностороннем порядке. Компания обжаловала приказ о расторжении контракта в суд.

В данном случае, конечно, право компании на приобретение земельного участка было нарушено с самого начала. Несоответствие первоначального постановления законодательству либо ошибки при его составлении – это нарушения со стороны Управления земельных отношений, а не заявителя. Суд при разрешении спора указал, что «заявитель не был надлежащим образом извещен» о необходимости переоформления постановления, однако мы считаем, что обязанность переоформления  в таком случае лежала только на государственном органе, допустившем ошибки. Кроме того, подача второго заявления (если в нем прямо не указывается на отзыв предыдущего) не освобождала уполномоченные  органы от соблюдения срока рассмотрения первого и выдачи в этот срок правоустанавливающего документа. Отметим также и то, что государственные органы не вправе оттягивать выдачу правоустанавливающих документов на земельные Участки; они могут выдать мотивированный отказ в предоставлении прав, но при этом копия решения об отказе вручается заявителю в семидневный срок после принятия решения.

По данному делу суд принял решение об удовлетворении заявления недропользователя, посчитав, что заявитель сделал все возможное для надлежащего исполнения обязательств контракта, но неисполнение указанных обязательств возникло по не зависящим от него причинам.

В другом случае с компанией был заключен контракт на разведку и добычу полезных ископаемых. Впоследствии оказалось, что в пределах контрактной территории имеется земельный участок, принадлежащий на праве землепользования другому субъекту. Чтобы получить возможность работать и выполнять контрактные обязательства, компания направила этому лицу письмо с просьбой предоставить доступ к своему земельному участку.

Землепользователь сначала согласился, но через некоторое время потребовал освободить земельный участок, и это в конечном итоге привело к существенному невыполнению программы работ на первый год разведки.

В этом случае, так же, как и в предыдущем, суд исходил из того, что недропользователь должен был сделать все возможное для приобретения земельного участка и своевременного осуществления операций по недропользованию. Но при этом суд посчитал действия компании недостаточными для выполнения контракта, т.к. она не обжаловала действий землепользователя, не потребовала предоставления ей сервитута в судебном порядке.

Обобщая приведенные примеры, отметим, что суды, принимая решения по данной категории дел, выясняют, сделал ли недропользователь все возможное для надлежащего выполнения контракта. Получается, чтофактически суды исходят из принципа ответственности за виновное нарушение обязательства, хотя никаких ссылок на статью, закрепляющую этот принцип (п. 1 ст. 359 ГК) они не делают.

В то же время, меры, предпринимавшиеся недропользователями для приобретения земельных участков, суды оценивают по-разному. В вышеуказанных примерах, в одном случае суд посчитал обоснованным довод компании о том, что вопрос о предоставлении участка решался долгое время путем переговоров с акиматом, без обжалования нарушений последнего. В другом случае именно непринятие мер по обжалованию действий землепользователя послужило для суда основанием для вывода о недостаточности действий недропользователя, предпринятых для надлежащего исполнения контракта.

Следует отметить, что оба указанных спора разрешались в соответствии с ранее действовавшим Законом РК «О недрах и недропользовании» от 27.01.96г. С принятием нового Закона РК «О недрах и недропользовании» от 24.06.2010г. основания расторжения контрактов существенно изменились.

Согласно п. 3 ст. 72 нового Закона, компетентный орган вправе в одностороннем порядке досрочно прекратить действие контракта в случае неустранения недропользователем в указанный в уведомлении компетентного органа срок более двух нарушений обязательств, установленных контрактом на недропользование либо проектными документами (например, проектом оценочных работ, технологической схемой разработки месторождения, проектом промышленной разработки месторождения и др.). В то же время, Закон предусматривает возможность возобновления действия ранее прекращенного контракта. Одним из оснований возобновления является установление и подтверждение не зависящих от воли недропользователя причин, вследствие которых произошло неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по контракту, в том числе действие непреодолимой силы.

Полагаем, что, поскольку такие причины являются основанием для возобновления действия контракта, недропользователь может на них ссылаться и при обжаловании приказа компетентного органа о расторжении контракта. И в этой связи, хотелось бы отметить, что недропользователю следует с самого начала добиваться своевременного предоставления ему земельного участка, необходимого для проведения операций по недропользованию, используя при необходимости механизмы обжалования действий государственных органов, предусмотренные законодательством. Переписка с акиматом и другими государственными органами, а также материалы дела, связанного с обжалованием их действий, в будущем могут быть использованы для подтверждения того, что недропользователь предпринял все возможные меры для своевременного приобретения земельного участка и надлежащего выполнения контракта и проектных документов.

*****************************************************************************

Примеры, приведенные в настоящей статье, свидетельствуют о непоследовательности правовой политики нашего государства в отношении недропользователей, которая не обеспечивает устранения излишних барьеров  для их правомерной деятельности. Полагаем, что в законодательстве должны быть закреплены целостные и эффективные механизмы, создающие для недропользователей реальные возможности своевременного приобретения прав на земельные участки, необходимые для проведения операций по недропользованию. Считаем, что это помогло бы не только устранить неоправданные препятствия для исполнения контрактов, но и способствовало бы вытеснению коррупциогенных факторов, а также созданию для обеих сторон контракта четких и стабильных условий деятельности.

С уважением,

Департамент "Экологическое право"

Тел.: +7 (727) 2445-777
Факс: +7 (727) 2445-776
info@gratanet.com
ecology@gratanet.com