28.09.2010

Экологические проверки: практические рекомендации по сопровождению и обжалованию экологических проверок недропользователей

Каждая компания-недропользольватель периодически подвергается инспекторским экологическим проверкам, в ходе которых государственные инспекторы часто допускают нарушения требований законодательства к их проведению. Поэтому компаниям важно знать эти  требования, чтобы не допустить нарушений своих прав, а при необходимости – защитить их в вышестоящем органе или в суде.

Виды инспекторских экологических проверок

Инспекторские экологические проверки делятся на два вида: плановые и внеплановые.

Плановая проверка – это проверка, назначаемая в отношении конкретной компании, на основании плана проверок, утвержденного контролирующим государственным органом.  Планирование проверок осуществляется на основе системы оценки рисков, т.е. определения вероятности причинения в результате деятельности компании вреда жизни и здоровью человека, окружающей среде, имущественным интересам государства, с учетом степени тяжести последствий такого вреда.

Закон РК «О частном предпринимательстве» от 31.01.06 г. (далее – Закон РК «О частном предпринимательстве») выделяет три степени риска – высокую, среднюю и незначительную. Компании, создающие высокую степень риска, подлежат проверке не чаще одного раза в год;  среднюю степень риска – не чаще одного раза в три года; незначительную степень риска – одного раза в пять лет.

Внеплановая проверка – это проверка, назначаемая контролирующим государственным органом в отношении конкретной компании, с целью устранения непосредственной угрозы жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства.

Периодичность внеплановых проверок не установлена,  однако такие проверки могут проводиться только в случаях, указанных в  Законе РК «О частном предпринимательстве».

Практика показывает, что во многих случаях государственные органы игнорируют требование закона, предусматривающее возможность проведения внеплановых проверок только при наличии оснований, предусмотренных Законом РК «О частном предпринимательстве». Очень часто проверки назначаются на основании «поручения» того или иного государственного органа или должностного лица (например, премьер-министра или прокурора). Однако, согласно Закону, внеплановая проверка может быть назначена в случае «получения информации и обращений от физических и юридических лиц, государственных органов, депутатов Парламента Республики Казахстан и местных представительных органов о причинении либо об угрозе причинения существенного вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства». Если же существенный вред или угроза его причинения отсутствуют, то поручение контролирующему органу, поступившее от другого государственного органа, не является достаточным основанием для проведения внеплановой проверки.

Однако в настоящее время понятие существенного вреда в законе не раскрывается.  Мы предполагаем, что толкование данного термина будет осуществляться органами государственного контроля и судами в каждом случае индивидуально, с учетом обстоятельств  того или иного конкретного дела. Однако, на сегодняшний день такая практика еще не сложилась, и говорить о тенденциях в толковании понятия «существенный вред» еще рано.

Следует отметить, что проведение проверки (как плановой, так и внеплановой) при отсутствии оснований ее назначения признается грубым нарушением Закона «О частном предпринимательстве», что влечет недействительность          проверки (ст. 40-2 Закона «О частном предпринимательстве»). Кроме того,  в соответствии с п. 1 ст. 153 КоАП РК, за проведение проверки без надлежащих оснований предусмотрен штраф в размере от 10 до 20 МРП.

Формы проведения проверок

Согласно Закону «О частном предпринимательстве», проверка частного предпринимателя проводится путем совершения одного из следующих действий:

1) посещения проверяемого объекта должностным лицом органа государственного контроля;

2) запроса необходимой информации, касающейся предмета проверки (кроме случаев, когда информация необходима не для проверки, а для иных форм государственного контроля, предусмотренных законодательством РК);

3) вызова частного предпринимателя в государственный орган с целью получения информации о соблюдении этим лицом требований законов и постановлений Правительства Республики Казахстан.

На практике контролирующие органы часто направляют субъектам частного предпринимателя запросы о предоставлении тех или иных документов для проверки соответствия деятельности предпринимателей законодательству РК. Однако такие запросы являются самостоятельными проверками, поэтому они могут направляться частным предпринимателям только при условии соблюдения требований, предъявляемых к проверкам: при наличии достаточных оснований назначения проверок, на основании акта о назначении проверки, после предварительного уведомления предпринимателя о начале проверки и т.п. В противном случае запрос государственного органа является незаконной проверкой, которая должна быть признана недействительной.

Порядок проведения проверок

Согласно Закону «О частном предпринимательстве», по прибытии на место проверки инспектор обязан предъявить:

1.   Акт о назначении проверки (по форме, установленной приказом Министра охраны окружающей среды РК от 5.04.2007 г. № 100-п) с отметкой о регистрации акта в Комитете по правовой статистике и специальным учетам или его территориальном управлении. Проверка может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в акте о назначении проверки. Акт о назначении проверки оформляется исключительно на одну компанию.

2.   Служебное удостоверение.

3.   При необходимости – разрешение компетентного органа на посещение режимных объектов.

4.   Медицинский допуск, наличие которого необходимо для посещения объектов.

5.   Проверочный лист – документ, включающий в себя исчерпывающий перечень требований к деятельности частного предпринимателя, предусмотренных законами Республики Казахстан и постановлениями Правительства Республики Казахстан, несоблюдение которых влечет за собой угрозу жизни и здоровью человека, окружающей среде, имущественным интересам граждан, юридических лиц и государства.

Проверка указанных документов позволит компании определить, обязана она допустить инспектора на территорию своего объекта или нет.

Так, природопользователь имеет право не допускать инспектора на свою территорию или в помещение в случаях:

- несоблюдения временных интервалов по отношению к предшествующей проверке при назначении плановой проверки;

- назначения государственными органами проверок по вопросам, не входящим в их компетенцию;

- превышения либо истечения указанных в акте о назначении проверки сроков, не соответствующих срокам, установленным Законом РК «О частном предпринимательстве»[1];

- назначения государственным органом заведомо повторной проверки лица, в отношении которого ранее проводилась проверка, по одному и тому же вопросу, за один и тот же период. Однако в ряде случаев, закрепленных в Законе РК «О частном предпринимательстве», повторная проверка допускается (например, если контролирующий орган получил от иного государственного органа информацию о причинении либо об угрозе причинения существенного вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде; если проверка проводится по инициативному обращению самой проверяемой компании и в некоторых других случаях);

- отсутствия акта о назначении проверки;

- назначения проверки за период, выходящий за рамки промежутка времени, указанного в заявлении или сообщении о совершенных либо готовящихся преступлениях, в иных обращениях о нарушениях прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства (т.е. если лицо, права которого были нарушены в результате деятельности компании, указывает в своем  обращении в контролирующий орган, что нарушение совершалось в течение определенного периода, запрещается назначать по данному обращению проверку этой компании за иной период);

- поручения проведения проверки лицам, не имеющим на то соответствующих полномочий;

- указания в одном акте о назначении проверки нескольких субъектов частного предпринимательства, подвергаемых проверке;

- продления срока проверки более чем на 30 рабочих дней.

Требования к продолжительности и содержанию проверок.

Закон РК «О частном предпринимательстве» требует, чтобы каждая проверка проводилась в строгом соответствии с ее целями. Это требование проявляется в следующих нормах:

  • Каждый орган государственного контроля утверждает формы проверочных листов, включающих исчерпывающий перечень требований законов и постановлений Правительства РК, применяемых к деятельности частных  предпринимателей. В проверочные листы не могут включаться требования, не предусмотренные в законах и постановлениях Правительства РК либо не влияющие на снижение степени риска от деятельности субъекта частного предпринимательства     (п. 2 ст. 38 закона). Формы проверочных листов публикуются на официальных сайтах государственных органов.
  • Проверочный лист должен быть предъявлен частному предпринимателю должностным лицом органа государственного контроля, прибывшим для проведения проверки (п. 6 ст. 38 Закона).
  • В акте о назначении проверки обязательно указывается проверяемый период. Если проверка была назначена по обращению физического или юридического лица (поданного им в защиту своих прав) или сообщению о совершенном или готовящемся преступлении, то проверяемый период должен соответствовать промежутку времени, указанному в обращении. В противном случае субъект частного предпринимательства вправе не допускать к своим объектам должностных лиц, прибывших для проведения проверки (п. 1 ст. 40);
  • В ходе проверки должностные лица органов государственного контроля вправе требовать от субъектов частного предпринимательства предоставления только тех сведений, которые относятся к предмету проверки и проверяемому периоду. В противном случае частный предприниматель вправе отказаться от предоставления сведений (п. 1 ст. 40).

Согласно п. 2 ст. 40-1 Закона РК «О частном предпринимательстве», при проведении проверок должностные лица органов государственного контроля не вправе требовать предоставления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки. Если такая информация и материалы были истребованы инспектором и использованы им в ходе проверки, частный предприниматель на основании п. 2 ст. 40-2 вправе требовать признания результатов проверки недействительными.

Поскольку проверки всегда создают для предпринимателей определенные неудобства, Закон «О частном предпринимательстве» устанавливает максимальные  сроки их проведения. Срок проведения проверки не должен превышать тридцати рабочих дней, за исключением отдельных случаев, возникающих при проведении налоговых проверок, предусмотренных налоговым законодательством. При необходимости проведения специальных исследований, испытаний, экспертиз, а также в связи со значительным объемом проверки срок проведения проверки может быть продлен только один раз и не более чем на тридцать рабочих дней (за исключением отдельных случаев, предусмотренных налоговым законодательством РК).

В случае продления сроков проверки орган государственного контроля в обязательном порядке оформляет дополнительный акт о продлении проверки и регистрирует его в органе по правовой статистике. В акте указываются номер и дата регистрации предыдущего акта о назначении проверки и причина продления сроков проверки (п. 11 ст. 38 закона «О частном предпринимательстве»).

Помимо продления сроков проверки, закон предусматривает возможность приостановления проверки, причем продление сроков проверки не исключает возможности ее приостановления. Как правило, приостановление проверки применяется в тех случаях, когда для проведения проверки необходима информация, получение которой занимает весьма длительное время.

Проверка может быть приостановлена только один раз, на срок не более одного месяца.

Срок приостановления проверки не устанавливается в следующих исключительных случаях:

  • необходимость получения сведений, документов от иностранных государств и имеющих существенное значение в рамках проводимой проверки;
  • проведение специальных исследований, испытаний, экспертиз на срок свыше тридцати рабочих дней.

При приостановлении или возобновлении проверки выносится акт о приостановлении либо возобновлении проверки (п. 11 ст. 38). Регистрация этого акта в органах правовой статистики не требуется, однако частный предприниматель должен быть уведомлен о приостановлении и возобновлении проверки за один день до ее приостановления либо возобновления с уведомлением об этом органа по правовой статистике (п. 11 ст. 38).

Повторное проведение проверки субъекта частного предпринимательства, по которому проверка была приостановлена и не возобновлена в установленные сроки, не допускается (п. 11 ст. 38).

Порядок проведения проверки

По общему правилу, до начала проверки частный предприниматель уведомляется о предстоящей проверке. О плановой проверке  он должен быть извещен не менее чем за тридцать календарных дней до начала самой проверки с указанием сроков и предмета проведения проверки (п. 5 ст. 38). О проведении внеплановой проверки частный предприниматель извещается не менее чем за сутки до начала самой проверки с указанием предмета проведения проверки (п. 5 ст. 38).

Частный предприниматель не извещается о проведении внеплановой проверки в случаях, предусмотренных Законом РК «О частном предпринимательстве», в том числе:

  • при проведении встречной проверки в отношении третьих лиц, с которыми проверяемый субъект частного предпринимательства имел гражданско-правовые отношения;
  • при проведении проверки по инициативному обращению частного предпринимателя в деятельности этого предпринимателя;
  • при проведении проверки по основаниям, предусмотренным Уголовно-процессуальным кодексом РК.

Нарушение сроков уведомления о проведении проверки является основанием для признания проверки недействительной (п. 2 ст. 40-2), а также влечет наложение на виновное должностное лицо штрафа в размере от 5 до 10 МРП.

Началом проведения проверки считается момент вручения проверяемому субъекту частного предпринимательства акта о назначении проверки (п. 7 ст. 38 Закона «О частном предпринимательстве»), при этом проверка может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в акте о ее назначении (п. 9 ст. 38).

По результатам проверки должностным лицом органа, проводившего проверку, составляется акт о результатах проверки в двух экземплярах с указанием в нем сведений, предусмотренных п. 14 ст. 38 Закона «О частном предпринимательстве».

При наличии замечаний или возражений по результатам проверки представитель субъекта частного предпринимательства излагает их в письменном виде. Замечания и возражения частного предпринимателя могут прилагаться к акту о результатах проведения проверки, о чем делается соответствующая отметка.

Один экземпляр акта о результатах проверки с копиями приложений, за исключением копий документов, имеющихся в оригинале у компании, вручается ее руководителю для ознакомления и принятия мер по устранению выявленных нарушений и других действий (п. 16 ст. 38).

По выявленным в результате проверки нарушениям субъект частного предпринимательства обязан в трехдневный срок при отсутствии возражений предоставить информацию о мерах, которые будут приняты по устранению выявленных нарушений, с указанием сроков, которые согласовываются с руководителем государственного органа, проводившего проверку (п. 17 ст. 38).

День вручения проверяемому субъекту частного предпринимательства акта о результатах проверки считается днем завершения проверки (п. 21 ст. 38). Непредставление проверяемому субъекту акта проверки является основанием признания проверки недействительной, а также влечет наложение на виновное должностное лицо органа государственного контроля штрафа в размере от 10 до 20 МРП по ст. 153 КоАП РК.

*************************************************************************

Обобщая изложенное, отметим, что Закон РК «О частном предпринимательстве» существенно усиливает позиции частных предпринимателей, предоставляя им широкий арсенал инструментов для защиты ими своих интересов. Данный Закон создает реальные условия для достижения на практике таких целей, как предотвращение использования государственного контроля в качестве инструмента давления на частных предпринимателей, снижение коррупции, обеспечение прозрачности деятельности государственных органов.


[1] Данное условие в Законе РК «О частном предпринимательстве » сформулировано именно в такой редакции. Мы думаем, что было бы целесообразнее предусмотреть для проверяемых компаний право не допускать к проверке инспектора, если не наступили или истекли сроки, указанные в акте о назначении проверки, даже если эти сроки не превышают сроков, закрепленных в Законе РК «О частном предпринимательстве».

С уважением,

Департамент "Экологическое право"

Тел.: +7 (727) 2445-777
Факс: +7 (727) 2445-776
info@gratanet.com
ecology@gratanet.com