07.06.2011

Сжигание, утилизация и переработка попутного и природного газа при проведении нефтяных операций: правовые условия

Закон РК «О недрах и недропользовании»: курс на переработку попутного и природного газа

Одной из наиболее серьезных экологических и экономических проблем, связанных с проведением нефтяных операций в Казахстане, является отказ от сжигания на месторождениях попутного и природного газа и переход к его переработке. Еще в недалеком прошлом факельное сжигание газа было частью технологического процесса нефтедобывающих компаний Казахстана и происходило практически на всех месторождениях. С внесением в 1999, а затем в 2004 и 2005 годах, изменений в Закон РК «О нефти» от 28 июня 1995 года, сжигание попутного нефтяного газа в факелах было запрещено, за исключением нескольких  случаев, указанных в Законе. Этот запрет, а также жесткие меры ответственности за сжигание газа без разрешения, привели к тому, что многие нефтяные компании действительно решили проблему утилизации попутного газа на своих месторождениях. Однако с принятием Закона РК «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 г. (далее – Закон «О недрах и недропользовании» или Закон) правовые условия сжигания и утилизации попутного и природного газа изменились. С одной стороны, Закон учитывает необходимость технологически неизбежного сжигания газа и, при соблюдении определенных условий, признает его допустимым. Однако в то же время,  Закон серьезно ужесточает требования к недропользователям, даже к тем из них, кто уже завершил реализацию программ утилизации попутного газа.

В соответствии с Законом «О недрах и недропользовании», сжигание попутного и природного газа в факелах, по общему правилу, допускается только после получения разрешения Министерства нефти и газа РК. Без разрешения сжигание газа допускается только в одном случае – привозникновении аварийных ситуаций или угрозе их возникновения, угрозе жизни персоналу или здоровью населения и окружающей среде. В Законе прямо оговорено, что сжигание газа допускается без разрешения, если аварийная ситуация или угроза персоналу, населению или окружающей среде была связана «с любым сбоем (отклонением) в работе технологического оборудования по всему технологическому комплексу мероприятий, связанных с добычей, сбором, подготовкой, переработкой и транспортировкой нефти и газа, предусмотренных утвержденными техническими регламентами, повреждением механизмов, оборудования и сооружений». В таком случае недропользователь в течение десяти дней обязан письменно уведомить Министерство нефти и газа, органы геологии и недропользования, охраны окружающей среды о факте сжигания, его причинах и объемах сожженного газа.

Во всех остальных случаях сжигание газа в факелах допускается только с разрешения Министерства нефти и газа, согласованного с органами геологии и недропользования и охраны окружающей среды. Разрешение выдается в следующих случаях:

  • При испытании объектов скважины сжигание газа допускается в соответствии с утвержденным проектом на срок, не превышающий три месяца для каждого объекта скважины. Ранее, до вступления Закона в силу, территориальные департаменты геологии и недропользования, выдававшие разрешения, могли руководствоваться только п. 63 Единых правил охраны недр[1], который устанавливал трехмесячный срок для испытания скважины, не учитывая того, что скважина может быть пробурена на несколько объектов, и в таком случае для испытания скважины может понадобиться более трех месяцев.
  • При пробной эксплуатации месторождения сжигание газа может быть разрешено на общий срок, не превышающий трех лет.
  • При технологически неизбежном сжигании газа при пусконаладке, эксплуатации, техническом обслуживании и ремонте технологического оборудования. При этом сжигание газа в процессе пусконаладки технологического оборудования допускается в течение периода, связанного с пусконаладочными работами. Сжигание газа при техническом обслуживании и ремонтных работах осуществляется в регулируемых объемах, превышающих объемы технологически неизбежного сжигания газа при эксплуатации оборудования.

Законом «О недрах и недропользовании» было впервые введено обязательство недропользователей  по переработке попутного газа –  в отличие от ранее действовавшего Закона «О нефти», который требовал осуществлять утилизацию газа. При этом под переработкой попутного газа понимается комплекс мероприятий по доведению попутного газа до товарного продукта. По общему правилу, недропользователи обязаны осуществлять именно переработку попутного газа. Вместе с тем, на отдельных месторождениях, где переработка попутного газа нецелесообразна, по решению Министерства нефти и газа и согласованию с государственными органами геологии и недропользования и охраны окружающей среды допускается утилизация газа путем:

  • использования для технологических нужд;
  • закачки в пласт с целью повышения внутрипластового давления;
  • обратной закачки в пласт с целью хранения.

Закон требует, чтобы обязательства по переработке попутного газа по контрактам, заключенным до его введения в действие, оформлялись отдельным соглашением между недропользователем и компетентным органом и являлись приложением к контракту на добычу, к контракту на совмещенную разведку и добычу углеводородного сырья. Следовательно, обязанность недропользователя осуществлять переработку попутного газа, возникает только после заключения такого соглашения. Поэтому мы считаем, что отказ в выдаче разрешения на сжигание газа на том основании, что недропользователь представил программу утилизации газа (а не его переработки) неправомерен, если не заключено дополнительное соглашение к контракту на недропользование, предусматривающее обязательства недропользователя по переработке газа.

Помимо этого, Закон «О недрах и недропользовании» возлагает на недропользователей обязанность разрабатывать программы переработки попутного газа, подлежащие утверждению Министерством нефти и газа и согласованию с органами геологии и недропользования и охраны окружающей среды. Целью указанных программ является  сокращение объемов  сжигания газа и его обратной закачки в пласт (утилизации).  Программы развития переработки попутного газа должны обновляться каждые три года, отчеты об их выполнении ежегодно должны направляться недропользователями  в Министерство нефти и газа, органы охраны окружающей среды, а также геологии и недропользования.

Следует отметить, что, согласно п. 6 ст. 85 Закона, запрет на сжигание газа в факелах не распространяется «на недропользователей, осуществляющих нефтяные операции по контрактам, заключенным до 1 декабря 2004 года, до завершения сроков реализации программ по утилизации попутного и (или) природного газа, если такие программы были:

  • утверждены (согласованы) в государственном органе до 1 декабря 2004 года или
  • согласованы в компетентном органе и в уполномоченном органе в области охраны окружающей среды до 1 июля 2006 года».

Кроме того, на указанную категорию недропользователей не распространяется и запрет на промышленную разработку месторождений без утилизации или переработки попутного газа, предусмотренный п. 1 ст. 86 Закона. Однако оба этих исключения действуют только до истечения сроков реализации недропользователями своих программ утилизации газа, согласованных  до 1 декабря 2004 года или до 1 июля 2006 года. Следовательно, по истечении указанных сроков, а также в случаях замены таких программ на новые программы утилизации или программы развития переработки газа, недропользователь может сжигать газ только по разрешению Министерства нефти и газа, полученному на условиях, установленных ныне действующим Законом «О недрах и недропользовании».

Сейчас последнее обстоятельство активно используется Министерством нефти и газа на практике: по имеющимся у нас данным, в настоящее время Министерство требует, чтобы все недропользователи (независимо от того, когда были заключены с ними контракты и утверждены их программы утилизации газа)  разработали и представили на согласование программы развития переработки попутного газа. На сжигание газа, неизбежное до начала его переработки в рамках указанных программ, Министерство нефти и газа выдает разрешения в соответствии с ныне действующим Законом «О недрах и недропользовании». При этом, если разрешение выдается на сжигание газа в ходе промышленной разработки месторождения, то такое сжигание рассматривается как технологически неизбежное. 

Незаконное сжигание газа в факелах и его последствия

Нарушения законодательства, которые допускаются при сжигании попутного и природного газа в факелах, можно разделить на две группы:

  • отсутствие разрешения на сжигание газа в факелах или превышение лимитов на сжигаемый газ, указанных в разрешении;
  • отсутствие разрешения на эмиссии продуктов сгорания газа либо превышение лимитов, указанных в разрешении.

Каждая из этих групп нарушений может повлечь  для недропользователя весьма серьезные негативные последствия.

Так, за отсутствие разрешения на сжигание газа в факелах или превышение лимитов на сжигаемый газ, указанных в разрешении, предусмотрена гражданско-правовая ответственность за ущерб от нерационального использования недр. Размер ущерба определяется в соответствии с Правилами определения размера ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр, утвержденными Постановлением Правительства РК от 15 февраля 2011 года № 139. Согласно данным Правилам, сумма ущерба зависит от объема или массы компонентов сожженного попутного газа (этана, пропана, бутана, метана) и средней цены их реализации недропользователем в отчетном периоде. Если недропользователь не осуществлял реализацию продукции в отчетном периоде, то стоимость продукции определяется исходя из средней цены реализации в предыдущем периоде, в котором имела место такая реализация. По полезным ископаемым, на которые имеются официальные котировки цен, применяется их средняя стоимость за отчетный период в соответствии с этими котировками.

Следует отметить, что в Законе «О недрах и недропользовании», помимо общей нормы о праве собственности на минеральное сырье (п. 2 ст. 10), предусмотрена специальная оговорка о праве собственности на попутный газ: попутный газ является собственностью государства, если иное не установлено контрактом (п. 3 ст. 86). Таким образом,  если контрактом прямо не предусмотрено, что попутный газ является собственностью недропользователя, то сжигание газа в факелах без разрешения или с превышением лимита, установленного разрешением, является нарушением права государственной собственности на этот газ.  Тем не менее, независимо от того, в чьей собственности находится попутный газ, недропользователь не может сжигать его без разрешения.  Запрет на сжигание газа, а также обязанность осуществлять его утилизацию или переработку, предусмотрены для всех недропользователей, независимо от того, в чьей собственности находится газ. Полагаем, что если попутный газ является собственностью недропользователя, то  такой недропользователь, будучи собственником газа, несет обязанность, предусмотренную п. 4 ст. 188 ГК РК: принимать меры, предотвращающие ущерб здоровью граждан и окружающей среде, который может быть нанесен при реализации права собственности.  Думаем, что отказ от сжигания попутного или природного газа может рассматриваться как одна из этих мер.

Кроме того, сжигание газа в факелах при отсутствии разрешения Министерства нефти и газа либо с превышением лимита, установленного таким разрешением, может быть квалифицировано по п. 2 ст. 275 КоАП РК как нарушение экологических требований и условий контракта на недропользование по вопросам охраны окружающей среды. За данное правонарушение на субъектов крупного предпринимательства налагается штраф в размере от 120 до 150 месячных расчетных показателей (МРП).

Помимо разрешения на сжигание газа недропользователь, в силу ст. 69 Экологического кодекса РК, обязан получить в органах охраны окружающей среды разрешение на эмиссии (т.е. на выбросы) в атмосферу загрязняющих веществ, выделяемых при сгорании газа: углеводородов, метана, окислов углерода, меркаптанов и др. За отсутствие разрешения на эмиссии продуктов сгорания газа либо превышение лимитов, указанных в разрешении, законодательством РК предусмотрены:

  • взимание платы за эмиссии продуктов сгорания газа по повышенной ставке;
  • возмещение ущерба от загрязнения окружающей среды, а также
  • административное взыскание в виде штрафа, размеры которого могут достигать сотен миллионов тенге.

Плата  за эмиссии продуктов сгорания газа в окружающую средувзимается с недропользователей по ставкам, установленным Налоговым кодексом РК. Эти ставки, согласно п. 9 ст. 495 Налогового кодекса, могут быть существенно повышены маслихатами – максимум в 20 раз.  Кроме того, если эмиссии продуктов сгорания газа осуществляются без разрешения на эмиссии либо с превышением лимитов, указанных в разрешении, то ставки платы дополнительно увеличиваются в 10 раз.

Помимо этого, в случаях выбросов в атмосферу продуктов сгорания газа с недропользователя взыскивается ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды. Порядок подсчета размеров такого ущерба определен Правилами экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды, утвержденными Постановлением Правительства РК от 27.06.2007 г. Согласно данным Правилам, размер ущерба зависит от объемов эмиссий, который умножается на ставку, равную 52 МРП, затем на 10, а при наличии оснований – и на дополнительные повышающие коэффициенты. Сумма ущерба иногда достигает нескольких миллиардов тенге.

Следует отметить, что и Закон «О недрах и недропользовании», и ранее действовавший Закон «О нефти» допускали сжигание газа при аварийных ситуациях, угрозе жизни или здоровью населения или окружающей среде без получения разрешений на сжигание газа[2]. Следовательно, в таких случаях сжигание газа без разрешения является правомерным действием. Согласно п. 3 ст. 917 ГК РК, вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных ГК и другими законодательными актами. Оба Закона «О недрах и недропользовании» (как старый[3], так и ныне действующий) предусматривают гражданско-правовую ответственность именно в случаях нарушения требований в области рационального использования недр, т.е. совершения неправомерных действий.

Вместе с тем, сжигание газа всегда сопровождается эмиссиями в окружающую среду продуктов его сгорания. Экологический кодекс тоже упоминает об ответственности именно за нарушения экологического законодательства, но признает нарушением экологического законодательства любые эмиссии, произведенные без экологического разрешения[4]. Поэтому эмиссии в окружающую среду, возникшие вследствие сжигания газа в факеле, произведенного при аварийных ситуациях, либо при угрозе жизни или здоровью населения или окружающей среде, могут все-таки повлечь взыскание с недропользователя суммы ущерба окружающей среде, если они были произведены без экологического разрешения или сверх лимита, установленного экологическим разрешением.

На практике имел место случай, когда к недропользователю специализированным природоохранным прокурором был предъявлен иск  о возмещении ущерба от загрязнения окружающей среды продуктами сгорания попутного газа. В суде выяснилось, что сжигание газа производилось в целях предотвращения аварийной ситуации (завод, приобретавший этот газ, остановился на ремонт). Суд в своем решении указал, что эмиссии от аварийного сжигания газа в данном случае являлись правомерными, т.к.  они не превысили лимиты, установленные экологическим разрешением. Истец возразил против этого довода, ссылаясь на то, что, согласно нормативу предельно допустимых концентраций (ПДВ), газ был предназначен для утилизации, но не для сжигания. Однако суд отклонил этот аргумент, указав, что:

  • документом, определяющим правомерность эмиссий, является именно разрешение на эмиссии (а не ПДВ);
  • в разрешении не указано, для сжигания какого именно газа установлены лимиты эмиссий;
  • и эти  лимиты не были превышены.

Административная ответственность за эмиссии продуктов сгорания газа без экологического разрешения. За выбросы в атмосферу продуктов сгорания газа без разрешения на эмиссии либо с превышением лимитов, указанных в разрешении, взимается административный штраф по ст. 243 КоАП РК. Для субъектов крупного предпринимательства (к которым относятся нефтяные компании) штраф подсчитывается в размере «одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии за превышенный объем эмиссий». Неоднозначность этой формулировки в разное время приводила к ее различным толкованиям, однако впоследствии на практике укоренился следующий подход: ставки платы за эмиссии, предусмотренные Налоговым кодексом РК, умножают на объем эмиссий (а точнее, на массу вещества, выброшенного без разрешения или сверх норматива), а потом находят 1000% от полученного результата. Поскольку ставки платы, предусмотренные Налоговым кодексом, как правило, намного повышаются маслихатами, размеры штрафов обычно получаются весьма существенными.

*************************************************

Ужесточение требований к операциям по недропользованию в части сжигания, утилизации и переработки попутного газа  является закономерным шагом со стороны государства, перед которым стоит задача не только предотвращения загрязнений окружающей среды от факельного сжигания газа, но и создания условий для использования этого ценнейшего природного сырья. Вместе с тем, для недропользователей этот шаг создает дополнительные правовые риски, которые могут заключаться, в невозможности реализации программ переработки газа, неполучении или несвоевременном получении разрешений на его сжигание и т.п. Поэтому постоянный и тщательный анализ  требований, предъявляемых к вопросам сжигания, утилизации и переработки попутного газа, необходим каждой нефтяной компании не только в целях снижения рисков возникновения негативных последствий, но и улучшения взаимоотношений с государственными органами, а также поддержания своего позитивного имиджа в обществе.


[1] Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа, подземных вод в Республике Казахстан. Утверждены Постановлением Правительства РК  от 21 июля 1999 года № 1019.

[2] В настоящее время, согласно п. 6 ст. 18 Закона «О недрах и недропользовании», разрешение на сжигание газа в факелах выдает Министерство нефти и газа. Ранее, в соответствии с Инструкцией по выдаче разрешений на сжигание попутного и природного газа, утвержденной Приказом Министра энергетики и минеральных ресурсов РК (далее – МЭМР) от 02.02.2006г., разрешения на сжигание газа выдавались территориальными департаментами Комитета геологии и недропользования МЭМР РК.

[3] Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996г. № 2828.

[4] Согласно пп. 62 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса РК, экологическое разрешение — документ, удостоверяющий право физических и юридических лиц на осуществление эмиссий в окружающую среду. К эмиссиям в окружающую среду относятся, в частности, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу.

С уважением,

Лейла Махметова
Старший Юрист, Директор департамента "Экологическое право"
Юридическая фирма "GRATA"

Лейла Махметова

Советник, Директор департамента Экологическое право