Участие в государственных экологических проверках

1. Экологические проверки.

Прежде всего, отметим, что наилучшей тактикой в любом случае является своевременное предотвращение правонарушений, особенно те, которые в краткие сроки, в канун предстоящей проверки, устранить невозможно. К таким правонарушениям, относится, в частности, осуществление эмиссий в окружающую среду без разрешения, которое влечет применение к компании гражданско-правовой ответственности за вред окружающей среде, а также наложение административного взыскания в виде штрафа. В то же время, получение экологического разрешения занимает довольно много времени: согласно п. 3 ст. 74 Экологического кодекса РК, заявка на выдачу разрешения на эмиссии рассматривается в течение четырех месяцев. Кроме того, в числе документов, прилагаемых к заявке, кодекс (пункты 2 и 3 ст. 72) называет заключение государственной экологической экспертизы на проекты нормативов эмиссий. На разработку этих проектов уходит длительное время, кроме того, государственная экологическая экспертиза может продолжаться до 3 месяцев.

Поэтому компании часто опаздывают и подают заявки на выдачу разрешений на эмиссии менее, чем за 4 месяца до окончания срока действия старого разрешения. А поскольку перегруженные работой департаменты экологии очень редко выдают разрешения досрочно, то компании вынуждены некоторое время действовать без разрешений, за что они впоследствии привлекаются как к административной, так и к гражданско-правовой ответственности.

2. Правонарушения.

В ходе инспекторских экологических проверок часто выявляется отсутствие плана мероприятий по охране окружающей среды, которое обычно квалифицируется по п. 1 ст. 240 Кодекса РК об административных правонарушениях (КоАП РК) – как нарушение экологических требований. Разработка такого плана обязательна для получения разрешений на эмиссии, осуществляемые на объектах 1, 2 и 3 категорий (ст. 72 Экологического кодекса РК). План мероприятий по охране окружающей среды подлежит согласованию с органом, выдающим разрешение на эмиссии, после чего он становится неотъемлемой частью разрешения (см. форму бланка разрешения на эмиссии в окружающую среду, утвержденную Приказом Министра охраны окружающей среды РК от 30 марта 2007 года № 94-п).

Отсутствие указанного плана, как уже было сказано, квалифицируется по статье 240 КоАП РК, и влечет наложение штрафа на должностных лиц компаний-недропользователей в размере до 20 месячных расчетных показателей, а на сами компании – в размере вреда окружающей среде (из чего следует, что штраф по данной статье на юридических лиц налагается в тех случаях, когда правонарушение повлекло причинение вреда окружающей среде). При этом, как следует из п. 2 ст. 28 КоАП, наложение штрафа на компанию не освобождает от ответственности виновное должностное лицо.

Во многих случаях компании не знают о неправомерном характере своего поведения – иногда вплоть до момента выявления правонарушения в ходе проверки. И одной из причин такой неосведомленности часто становится несогласованность и разрозненность экологических требований, закрепленных в различных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах.

Так, согласно статье 5 Закона РК от 13.12.05г. «Об обязательном экологическом страховании», обязательному экологическому страхованию подлежит гражданско-правовая ответственность физических и (или) юридических лиц, осуществляющих экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности. Далее в этой статье указано, что перечень экологически опасных видов хозяйственной деятельности устанавливается Правительством. Однако пунктом 2 ст. 107 Экологического кодекса РК установлено, что «экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности определяются настоящим Кодексом и Правительством Республики Казахстан». И если в Перечне экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РК от 27 июня 2007 года, названы далеко не все операции по недропользованию (например, не указана разведка полезных ископаемых), то по смыслу п. 1 ст. 220 Экологического кодекса, к экологически опасным видам хозяйственной деятельности относятся операции по недропользованию в целом. Поэтому компании, занятые разведкой и не заключившие договоры обязательного экологического страхования (а также их должностные лица), могут быть привлечены к административной ответственности по п. 2 ст. 175 КоАП. Причем штраф, налагаемый по этой статье на должностных лиц, может доходить до 100 месячных расчетных показателей.

3. Ответственность.

Следует отметить, что за экологические правонарушения применяется широкий спектр видов юридической ответственности: от административной и гражданско-правовой до уголовной.

Так, статья 277 Уголовного кодекса РК предусматривает ответственность за нарушение экологических требований при использовании природных ресурсов, эксплуатации объектов промышленности и в ряде других случаев. Субъектами преступления признаются лица, ответственные за соблюдение этих требований, но не обеспечившие их выполнение. Ответственность наступает в тех случаях, если нарушение экологических требований повлекло существенное загрязнение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животного или растительного мира и иные тяжкие последствия. При этом санкция данной статьи предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо без такового.

Однако привлечение к уголовной ответственности возможно лишь приговором суда, и только в том случае, если органы предварительного следствия докажут наличие состава преступления в действиях обвиняемого либо обвиняемых.

Привлечение к административной ответственности возможно в случаях, когда в действиях правонарушителя имеется состав административного правонарушения и отсутствует состав уголовно наказуемого деяния.

Причинение вреда окружающей среде является основанием применения к недропользователю гражданско-правовой ответственности в порядке применения статьи 917 Гражданского кодекса РК. Как правило, это происходит в случаях осуществления эмиссий без разрешения либо с превышением лимитов, указанных в разрешении, загрязнения почв или водоемов нефтепродуктами, аварийных повреждений опасных грузов при их перевозке.

Кроме того, в законодательстве РК предусмотрены и другие меры, которые прямо к юридической ответственности не отнесены, но по сути носят характер наказания.

Так, Кодексом РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» предусмотрены платежи за эмиссии в окружающую среду, причем, если эмиссии осуществляются без разрешения или сверх лимитов, установленных разрешением, то плата за них увеличивается в 10 раз. И выплата в бюджет платежей за эмиссии в 10-кратном размере, не освобождает недропользователя ни от гражданско-правовой, ни от административной ответственности за самовольные или сверхнормативные эмиссии.

Согласно п. 2 ст. 77 Экологического кодекса РК, действие разрешения на эмиссии в окружающую среду может быть приостановлено выдавшим его органом (Министерством охраны окружающей среды или его территориальным органом) на срок до трех месяцев за нарушение природопользователями условий природопользования, указанных в разрешении, экологических требований и норм, установленных экологическим законодательством Республики Казахстан. В случаях приостановления действия разрешения природопользователь вынужден либо продолжать осуществление эмиссий без разрешения и нести за это административную и гражданско-правовую ответственность, а также  исполнять налоговое обязательство в 10-кратном размере, либо приостановить эмиссии, а значит, и эксплуатацию соответствующего технологического оборудования, что приводит к снижению дохода и создает риск нарушения обязательств перед третьими лицами.  Согласно пп. 2 п. 3 ст. 77 Экологического кодекса РК, в случаях неустранения в установленный срок нарушений, по которым действие разрешения было приостановлено, это разрешение может быть аннулировано. Однако для аннулирования разрешения предварительное приостановление его действия не обязательно, т.к. согласно пп. 1 п. 3 ст. 77 Экологического кодекса, разрешение может быть аннулировано за систематические (более 3 раз в течение срока действия разрешения) нарушения условий природопользования, норм экологического законодательства Республики Казахстан.

Наконец, нарушения экологических требований при проведении операций по недропользованию могут привести к приостановлению этих операций либо к расторжению контракта на недропользование.

4. Защита прав недропользователей в ходе экологического контроля и применения юридической ответственности.

Остановимся теперь на защите компаниями своих прав от неправомерных действий инспекторов, которые могут быть совершены как в ходе проверки, так и после ее завершения.

Практика показывает, что одним из самых распространенных правонарушений прав природопользователей является незаконное определение суммы вреда, причиненного окружающей среде и выявленного в ходе проверки.

Исчисление суммы вреда окружающей среде, которое носит название экономической оценки ущерба, осуществляется в соответствии с Правилами экономической оценки ущерба окружающей среде, утвержденными постановлением правительства РК от 27.06.07г. (далее – Правила).

Экологическим кодексом предусматриваются прямой и косвенный методы оценки ущерба, но наиболее часто применяется именно косвенный метод. Он заключается в том, что сумма ущерба определяется в зависимости от фактического объема эмиссий, произведенных в окружающую среду без экологического разрешения или сверх лимитов, установленных в разрешении. Этот объем умножается на десятикратный размер ставки платы за эмиссии и на два повышающих коэффициента – коэффицент экологической опасности и коэффициент экологического риска (см. приложения 1 и 2 к Правилам).

Проведение экономической оценки часто сопровождается спорами о ее правомерности. И в подавляющем большинстве случаев эти споры ведутся по вопросу о правильности подсчета фактического объема эмиссий. Согласно Правилам, фактический объем эмиссий определяется по результатам инструментальных замеров, либо расчетным путем в соответствии с утвержденной в установленном законодательством порядке методикой определения нормативов эмиссий в окружающую среду (п. 8 Правил). И поэтому каждой компании необходимо знать законодательные требования, предъявляемые как к проведению инструментальных замеров, так и к порядку определения объемов эмиссий расчетным путем.

Что же касается определения объемов эмиссий расчетным путем, то, как уже было сказано, Правила отсылают к методике определения нормативов эмиссий в окружающую среду. Однако эта отсылка, полагаем, ошибочна.

Дело в том, что Методика определения нормативов эмиссий в окружающую среду, утвержденная Приказом Министра охраны окружающей среды Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 158-п, включает только правила корректировки объемов выбросов, сбросов или размещения отходов с тем, чтобы их поступление в окружающую среду не приводило к превышению нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водоеме. Однако правил расчета фактических эмиссий, которые образуются в ходе тех или иных технологических процессов, эта методика не устанавливает. Такие правила установлены во множестве других методических документов, и на практике, если нет возможности произвести инструментальные замеры, используются именно они. Поэтому Компаниям, осуществляющим эмиссии в окружающую среду, необходимо досконально знать, как существующие требования к инструментальным замерам, так и методики, по которым рассчитываются объемы эмиссий, образующиеся в ходе конкретных технологических процессов.  Это позволяет проверить правильность определения суммы ущерба в целом.

Другая наиболее часто применяемая инспекторами на практике статья 243 КоАП РК гласит:  «Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, в размере от двадцати до пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий».

Эта санкция, в отличие от многих других, является абсолютно определенной, т.е. она не включает наименьшего и наибольшего возможного размера штрафа, а  определяет его однозначно: в виде суммы, исчисляемой по точно установленному правилу. Следовательно, при назначении штрафа инспектор должен строго придерживаться правила определения размера этой суммы, закрепленного в ст. 243 КоАП, то есть размер штрафа равен одной тысяче процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. Это означает, что сумма штрафа равна ставке платы за конкретный вид эмиссий, умноженной на тысячу процентов и на фактический объем эмиссии данного вида. Решением Маслихата соответствующей области установленавливаются ставки платы за определенные виды эмиссий. В случаях осуществления нескольких видов эмиссий подлежит установлению сумма штрафа по каждому виду, затем полученные результаты складываются, в результате чего выходит общая сумма штрафа.

Между тем, практика показывает, что как экологические инспекторы, так и судьи специализированных административных судов в каждом отдельном регионе по-разному применяют одну и ту же статью КоАП, по-разному определяют порядок исчисления штрафа.

Юристы юридической фирмы «GRATA» не раз доказывали в суде и органах прокуратуры, что при исчислении штрафа, предусмотренного санкцией ст.243 КоАП, следует исходить только из трех показателей: ставка платы за эмиссии в окружающую среду, превышенный объем эмиссий и одна тысяча процентов ставки платы за эмиссии, не более того.

Нашу законную позицию поддержал и Комитет экологического регулирования и контроля Министерства охраны окружающей среды в своем официальном письме, в котором он указал, что размер административного штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст.243 КоАП, для субъектов крупного предпринимательства составляет одну тысячу процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий.    


Помимо привлечения юридического лица к административной ответственности по статье 243 КоАП РК, существует также риск привлечения к ответственности должностного (-ых) лица компании. В этом случае инспектор выносит два постановления по ст.243 КоАП РК в отношении юридического лица и в отношении должностного лица. Привлечение к административной ответственности и юридического лица и должностного лица одним постановлением невозможно.   

Обращаем Ваше внимание на то, что момент вручения копии постановления лицам, привлеченным к административной ответственности, имеет особо важное значение, поскольку с этого момента исчисляется 10-дневный срок для подачи жалобы в вышестоящий орган либо в суд.  

Практика показывает, что компании-недропользователи, ввиду многих объективных и субъективных причин, пропускают те самые 10 дней, в течение которых возможно обжалование постановления экологического инспектора. В результате, по истечении 10 дней с момента его вручения правонарушителю, постановление вступает в законную силу, а многомиллионные штрафы, налагаемые инспектором, подлежат обязательному исполнению и принудительному взысканию с компании-недропользователя.    

Для того, чтобы подобных ситуаций не возникало, следует быть бдительными как в период проверки, так и после ее окончания. Важно также не бояться идти в суд за  защитой нарушенного права. На практике недропользователи и их представители, в роли которых в том числе выступала Юридическая фирма «GRATA», не раз успешно отстаивали законные права в судебном заседании, в результате чего постановления о наложении административных штрафов отменялись, а производство по делам об административных правонарушениях прекращалось, в том числе и за отсутствием состава административного правонарушения.

В случаях  нарушения Ваших прав в ходе  инспекторских экологических проверок, а также  при применении юридической ответственности ТОО «Юридическая фирма GRATA» может оказать Вам высококвалифицированную правовую помощь.

С уважением,

Департамент "Экологическое право"